De politieke betekenis van EMU

In het debat over de EMU gaat de aandacht hoofdzakelijk naar de economische voorwaarden en implicaties. Maar zijn deze niet ondergeschikt aan een belangrijker doel, namelijk de politieke eenmaking van Europa?

In de gelegenheidstoespraak bij de ontvangst van de titel doctor honoris causa in Leuven, poneerde Helmut Kohl dat oorlog en vrede in de 21^ste eeuw berusten op de vooruitgang van de Europese integratie. Misschien iets te scherp gesteld. Maar de stap die nu aan de orde is voor Kohl en vele anderen is de start van de monetaire unie op 1 januari 1999.

Duitse motieven

Reeds na de val van de Berlijnse muur in 1989 en de hereniging van Duitsland in 1990 was West-Duitsland een overtuigd Europees federalist. Die Duitse drang naar een passende plaats in een één-wordend Europa is na de hereniging toegenomen.

Men hoeft er maar een Europese kaart op na te slaan om te zien hoe centraal Duitsland in Europa ligt, zowel tussen West en Oost, als tussen Noord en Zuid. Voeg daarbij een aantal typisch Duitse eigenschappen, als organisatietalent, discipline en lange-termijningesteldheid. Karakteristieken die aan de basis liggen van het economisch succes van West-Duitsland, althans tot de hereniging. Maar als men groot en succesvol is, wordt men gemakkelijk als dominant ervaren. Dat kan leiden tot isolement. En isolement is een voedingsbodem voor ongenoegen en irritatie. Een verankering van Duitsland in een Europees bestel is daarom cruciaal. Kohl heeft dit terecht ingezien.

Anti-Amerikaanse gevoelens zijn trouwens op dezelfde wijze te verklaren. Maar de Duitse situatie is verschillend. Met een verleden van drie grote oorlogen in 75 jaar is het begrijpelijk dat Duitsland meer beducht is van zijn gewicht in Europa en van de gevoelens die dit kan oproepen. Alleen een Duitse inbedding in een Europees geheel kan dit probleem neutraliseren.

Niet enkel Helmut Kohl is deze mening toegedaan. Vele Duitsers hebben gelijklopende gevoelens. In een televisiedebat rond Kerstmis 1994 met Reimut Jochimsen van de Bundesbank bespeelde ook oud-kanselier Helmut Schmidt hetzelfde thema om EMU te promoten. Een goot en succesvol Duitsland wekt afgunst op. De uitweg is een Duitsland dat onherroepelijk geketend wordt aan de Europese constructie.

Robert Schuman, de Franse minister van Buitenlandse zaken, die samen met Jean Monnet de stuwende kracht was achter het ontstaan van de supranationale EGKS in 1951, formuleerde het in een postuum verschenen boek als volgt:

“L’Allemagne n’a jamais été plus dangereuse que lorsqu’elle s’isolait, se fiant à ses propres forces et à ses qualités qui sont grandes, se grisant en quelque sorte de sa supériorité, surtout en face des défaillances des autres. D’autre part, l’Allemagne a le sens de la communauté, plus que quiconque; au sein de l’Europe unie, elle pourra pleinement jouer son rôle” (Robert Schuman, Pour l’Europe, geciteerd in Henri Brugmans, l’Idée Européenne, 1918-1965).

Robert Schuman werd geboren als Duitser in de Moezelstreek, en studeerde aan verschillende Duitse universiteiten. Hij werd Fransman toen Elzas-Lotharingen bij Frankrijk werd ingelijfd na de Eerste Wereldoorlog.

 

Franse motieven

Frankrijk en Duitsland hebben traditioneel verschillende motieven gehad voor de Europese integratie. Voor Duitsland was de EGKS in 1951 en de EEG in 1957 een manier om zich te emanciperen en opnieuw toe te treden tot de gemeenschap der naties. Voor Frankrijk speelde een gebrek aan zelfzekerheid. Angst om aan Europees belang in te boeten. Zo werd de Europese Defensie Gemeenschap, een eerste poging tot politieke integratie, door de Franse Assemblée in 1954 verworpen. De Franse industrie heeft zich, koesterend in een eeuwenoude colbertistische traditie, steeds wantrouwig getoond tegenover het openen van de Franse grenzen, zoals bedongen in het Verdrag van Rome van 1957. Het was ook Frankrijk dat in Luxemburg in 1966 achter de eis stond tot vetorecht in zaken van vitaal nationaal belang. Maar een politieke unie kan nooit een vetorecht toelaten.

Frankrijk heeft de Europese integratie regelmatig als drijfveer gebruikt om haar invloed in Europa uit te breiden en/of om de macht en invloed van sterke partners tegen te gaan, een oefening waar Charles De Gaulle in uitblonk en tot het uiterste ging. Dit vormt de belangrijkste verklaring voor de traditioneel Franse afkeer voor een federaal Europa waar de besluitvorming gemeenschappelijk zou zijn.

Dit verklaart ook de Franse voorkeur voor een monetaire unie zonder formele politieke unie. Dit is geen nieuw debat. Hat kwam reeds naar voren in het Werner plan van oktober 1970 over EMU. Het verklaart ook de recente roep van Frankrijk om de Europese Centrale Bank te onderwerpen aan politieke supervisie, niettegenstaande een akkoord over haar onafhankelijk karakter. Zo verklaarde Alain Juppé enkele weken geleden in de Assemblée dat de Europese Centrale bank aan politieke controle moet worden onderworpen.

 

Het EMU-debat

Voor Frankrijk is de EMU een manier om de uitbreiding van de economische macht van het Verenigd Duitsland in te tomen. Voor Duitsland is de EMU een manier om de vrees voor die macht bij haar buren te temperen. Zo formuleerde David Marsh, journalist bij de Financial Times, het in 1995.

Strikt monetair is er voor Duitsland geen enkele reden om de D-mark met zulk succesvol verleden te vervangen door het conglomeraat euro. De euro zal zich moeten bewijzen. De kans dat de euro de sterkte van de D-mark zal evenaren of overtreffen is immers zo goed als nihil.

Fransen hebben de bedoeling om het de facto monopolie van de Bundesbank in de Europese monetaire politiek te breken. Hier betreden we de kern van het debat. Er ligt een gevaarlijke contradictie in de Franse houding, die niet veel goeds belooft voor de werking van de EMU.

Want het ligt niet aan Duitsland dat zijn monetaire politiek Europees is geworden. Wel bij de EU-lidstaten die vooral sedert 1983 meer en meer hebben getracht om hun wisselkoerswijzigingen tegenover de D-mark te beperken. Wat op zijn beurt impliceerde dat hun monetair beleid meer en meer op het Duitse werd afgesteld.

Maar is dat echt wat Frankrijk op de lange termijn nastreeft? Het feitelijk monopolie van de Bundesbank willen breken betekent dat men een ander monetair beleid wil. Het stabiliseren van de Franse frank tegenover de D-mark gebeurt nu dus blijkbaar om de start van EMU te halen. Eens de euro een feit is, kan men verwachten dat Frankrijk een ‘realistisch’, ‘minder dogmatisch’ of, met andere woorden, een politiek geïnspireerd monetair beleid wil gaan voeren.

De continue aarzelingen van Jacques Chirac en zijn warm en koud blazen sedert het aantreden van de regering-Juppé in mei ’95, illustreren dat Frankrijk hieromtrent geen echte overtuiging heeft, tenzij de traditionele, namelijk dat het monetaire beleid de dienstmaagd van de politiek moet zijn.

Muntpolitiek en economische groei

De naoorlogse periode is gekenmerkt door een continue appreciatie van de Duitse mark tegenover alle munten behalve de yen. Een muntappreciatie betekent normaal een competitief nadeel. Toch wist Duitsland zich te ontpoppen tot de Europese economische top-performer van de naoorlogse periode. Dit contrasteert sterk met de regelmatige weeklacht van politici, drukkingsgroepen en economen over de economische wurggreep van een sterke munt.

Zelfs bij professionele economen hoort men regelmatig verkondigen dat een depreciatie van de wisselkoers en/of een expansieve monetaire politiek groei en tewerkstelling kunnen creëren (ondermeer het standpunt van een aantal KU Leuven economen in 1993). In de korte termijn misschien. Maar niet in de lange termijn. Integendeel. In de lange termijn is het netto resultaat meestal negatief.

Het onderkennen en bestrijden van de systeemeuvels die groei en tewerkstelling in de lange termijn in de weg staan, vergt kennis, overredingskracht en politieke moed. Want de te nemen maatregelen kunnen op korte termijn pijn doen. Terwijl een muntdepreciatie en/of een relaxatie van de monetaire politiek met één pennentrek kan worden doorgevoerd.

Een laks munt- en monetair beleid dient vaak ook om een andere voorheen gevoerde gemakkelijkheidspolitiek te valideren: buitenmatige loonstijgingen en stijgingen van de staatsuitgaven. Een kortetermijnvlucht als bliksemafleider voor langetermijnoplossingen.

Een onafhankelijke Central Bank vormt een tegengewicht tegen zulke tendenties. Zij waarschuwt werkgevers en werknemers ervoor dat ze een onverantwoord loongedrag niet zal accommoderen met een relaxerend monetair beleid. Ook tegenover de politieke overheid speelt een onafhankelijke Central Bank de rol van raadsman, inspirator en motivator.

Als geen ander is de Bundesbank zich van deze gevaren bewust. In het EMU-debat van vandaag is het dan ook begrijpelijk dat de Bundesbank zich eerder onwrikbaar opstelt. iemand heeft meer te verliezen bij de invoering van de euro dan de Duitsers.

De relatie van de Europese munten tegenover de succesvolle D-mark is er meestal een van haat en liefde geweest. De laatste tien jaar zagen de meeste Europese landen graag hun munt in de schaduw van de D-mark verblijven. Zo hoopten ze terecht mee te kunnen genieten van de geloofwaardigheid van de D-mark, met lagere korte- en vooral lagere langetermijnrentes als onmiddellijk voordeel. Maar na de eenmaking toen de Bundesbank noodgedwongen een restrictieve politiek moest voeren om de binnenlandse oververhitting af te koelen op een moment dat in de andere Europese landen de conjunctuur verzwakte, steeg een jeremiade op van verwijten tegen Duitsland. En dit was de aanleiding tot de EMS-perikelen in september 1992 en augustus 1993.

 

EMU en fiscaal beleid

Het stabilisatiepact van Theo Waigel is een logische uitloper van de monetaire integratie. Paal en perk stellen aan de toekomstige fiscale bewegingsruimte van individuele lidstaten is veel belangrijker dan of het budgettair deficit in 1997 nu 2,5 of 3,5 procent van het BNP bedraagt.

Monetaire en fiscale politiek kunnen elkaar doorkruisen op tal van manieren. Kortetermijndoeleinden van groei en tewerkstelling kunnen zowel door monetaire als door fiscale maatregelen worden bereikt. Dit betekent ook dat het ene kan ongedaan maken wat het andere beoogt.

Dit is geen pleidooi tegen het gebruik van fiscale politiek als automatische stabilisator van de conjunctuur, dit is de ondersteuning van de economische activiteit door een automatische daling van de inkomsten en stijging van de uitgaven in een periode van laagconjuntuur. Maar de fiscale ruimte hiervoor dient wel bijeen gespaard te worden tijdens de hoogconjuntuur.

Binnen de monetaire unie kunnen de nadelige effecten op lange termijn van een fiscale dagjespolitiek uitgesmeerd worden over alle leden, bijvoorbeeld door de stijging van de langetemijnrente. De individuele lidstaten blijven verantwoordelijk voor hun eigen schuld. Maar de EMU is een onomkeerbaar proces. Het lijkt daarom onwaarschijnlijk dat de markten veel geloof zullen hechten aan deze eigen verantwoordelijkheid. De geschiedenis leert dat indien het echt scheef loopt in een lidstaat de andere lidstaten de ontspoorde zullen tegemoet komen. Dit bewustzijn is uiteraard een uitnodiging om zich te laten tracteren op een gratis lunch (het ‘free-rider’ probleem).

De recente discussie in Dublin omtrent de geldboetes bij het overschrijden van de fiscale normen, zoals overeengekomen in het Stabilisatiepact, contrasteert twee werelden: een akkoord met automatische penalisatie bij niet-naleving, of een akkoord met politieke discussie over de penalisatie bij niet-naleving. En we weten ondertussen wat dat betekent.

 

EMU, arbeidsmarkten en sociale zekerheid

Als ontwikkelingen een regio in de muntzone nadelig beïnvloeden, welke instrumenten staan dan ter beschikking om dat te verhelpen?

Een depreciatie van de munt is niet meer mogelijk. En het gebruik van fiscale politiek slechts in beperkte mate. Als mogelijke groeiherstellende mechanismen blijven dan over: de mobiliteit van arbeid en kapitaal, het mededingingsbeleid, flexibele arbeidsmarkten en lagere arbeidskosten.

In vergelijking met de VS scoort Europa slecht op deze vlakken. Aanpassingen dringen zich op wil men dat EMU een redelijke kans van slagen heeft. Het zal daarbij onvermijdelijk zijn dat minder geld wordt uitgekeerd waartegenover geen prestatie staat. En dit in alle Europese landen. Men kan dit betreuren, maar er is geen ontkomen aan indien men een zekere economische groei in de toekomst wil veilig stellen. Concreet betekent dit dat concurrentievervalsende subsidies aan bedrijven moeten worden afgeschaft en persoonlijke tussenkomsten in gezondheidszorg, onderwijs en pensioenen geleidelijk opgevoerd. Daardoor zal de welvaartstaat zich ook beter kunnen concentreren op de echte marginaliteit. Bij ontstentenis daarvan volgen immer stijgende regionale subsidiestromen, en uiteindelijk het protectionisme. Beiden zijn op lange termijn verarmingsprocessen.

Ook zonder EMU is dit noodzakelijk maar na de EMU wordt dit probleem prangender omdat een aantal traditionele instrumenten om tussenbeide te komen niet meer beschikbaar zijn.

 

Politieke integratie en EMU

Politieke integratie zal niet noodzakelijk gestimuleerd worden door de EMU. Maar een goede werking van de EMU impliceert uiteindelijk politieke integratie.

Politieke integratie vergt vooral de politieke wil om ‘voldoende duidelijke en bindende regels’ vast te stellen (Otmar Issing). Daar wordt momenteel aan gewerkt in de Intergouvernementele Conferentie, maar de verwachtingen zijn niet optimistisch.

Starten met de EMU is de eenvoudigste stap, maar houdt geen garantie in dat de EMU ook goed zal werken. Gebeurt dit niet, dan is de kans klein dat Europa de uitdaging van Amerika en Azië zal aankunnen. Alleen een EMU die goed werkt kan bijdragen tot een Europees concurrentieherstel. De EMU kan alleen slagen indien de kosten van sociale zekerheid en gelijkaardige uitgaven worden beperkt, zodat de arbeidskosten kunnen dalen.

Landen die tot de EMU toegelaten worden op 1 januari 1999 zullen voldoende moeten getoond hebben zich aan de afgesproken regels te kunnen en te willen onderwerpen. Enkel onder die voorwaarden kan de EMU verkocht worden aan de Duitsers. De kans is daarom klein dat Italië van bij de start zal deelnemen. Tussen de zogenoemde kernlanden blijft Frankrijk een probleem om hogergenoemde redenen. De kans dat de EMU wordt uitgesteld blijft daarom reëel en is recent ook wat toegenomen, alhoewel nog steeds kleiner dan 50%.

Toch blijft uitstel beter dan van start gaan met onvoldoende garanties van slagen. Omdat een EMU-mislukking veel meer zou terugdraaien van de Europese integratie dan alleen maar de euro.

 

Dr. Frank Boll

De auteur is gedelegeerd bestuurder van Ecofis. Wekelijks publiceert Reuters zijn commentaar op de financiële markten.

 

Dit artikel werd gepubliceerd in De Financieel-Economische Tijd van 28-12-1996